Двойное гражданство в Украине

Наверное не найти такого государства, где бы законодательство в области гражданства было четким, простым и понятным как воинский устав.

В некоторых странах официально разрешено двойное гражданство, которое базируется на наличии договорной базы между определенными государствами. В таком случае государства, в соответствии с договором, признают гражданства друг друга. В других странах допускается второе гражданство. Если у граждан этих государств и есть иные гражданства, то по закону они не признаются. Некоторые государства запрещают своим гражданам иметь какое-либо второе гражданство.

Кроме этих базовых принципов, законодательства разных стран в сфере гражданства могут содержать различные условия, правила и процедуры приобретения и прекращения гражданства. Также и законодательство Украины в сфере гражданства обладает своей спецификой.

Так, согласно статье 4 Закона Украины «О гражданстве Украины», вопрос гражданства Украины регулируются Конституцией Украины, данным Законом и международными договорами Украины.

Статья 4 Конституции Украины гласит: «В Украине существует единое гражданство. Основания приобретения и прекращения гражданства Украины определяются законом».

Далее, давайте обратим внимание еще на некоторые статьи вышеупомянутого закона.

В Статье 2 данного закона указано следующее: «Законодательство Украины о гражданстве основывается на таких принципах:

  1. единого гражданства — гражданства государства Украина, что исключает возможность существования гражданства административно-территориальных единиц Украины. Если гражданин Украины приобрел гражданство (подданство) другого государства или государств, то в правовых отношениях с Украиной он признается лишь гражданином Украины. Если иностранец приобрел гражданство Украины, то в правовых отношениях с Украиной он признается лишь гражданином Украины»

То есть закон повторяет конституционную норму о едином гражданстве, а также уточняет, что это в том числе исключает возможность существования так называемого субгосударственного гражданства, то есть не признается гражданства, например, Донецкой или Львовской областей. Внутригосударственное гражданство свойственно государствам с федеративным устройством, например США. Так, согласно одной из поправок к Конституции США, все лица, родившиеся или натурализованные в Соединенных Штатах и подпадающие под ее юрисдикцию, являются гражданами Соединенных Штатов и Штата, в котором они проживают.

Вторая же часть данного принципа определяет, что в отношениях государства Украина с гражданином Украины, независимо от того, сколько у лица гражданств помимо украинского, Украиной признается только гражданство Украины. Таким образом в украинском законодательстве установлена норма, основанная на принципе спящего гражданства. Принцип спящего гражданства или же Master Nationality Rule (Правило основного гражданства) присутствует в той или иной мере в законодательствах многих стран, как тех стран, которые запрещают множественное гражданство, так и у тех стран, где это разрешено. В некоторых странах это явилось следствием имплементации норм соответствующей Конвенции о некоторых вопросах, связанных с конфликтом законов о гражданстве от 1930 года.

Таким образом, рассмотренная норма ст. 2 Закона в первом своем предложении разъясняет конституционную норму о едином гражданстве Украины, а во втором – устанавливает принцип спящего гражданства. Исходя из положения вышеуказанной нормы, можно задаться вопросом: насколько слова «единое» и «одно» являются синонимами.

Здесь стоило бы обратиться в Конституционный суд Украины, обладающий огромным опытом в проведении герменевтического и семантического анализа нормативно-правовых актов, с просьбой о разъяснении данной нормы. Однако, к сожалению, это очень длительный процесс, поэтому попробуем провести свой анализ.

Слово «единое» имеет несколько значений в украинском языке. Оно может означать как нечто одно единственное, так и как нечто целостное и неразделимое. В ст. 4 Конституции Украины слово «единый» использовано в обоих значениях, как и в законе «О гражданстве Украины», поскольку во фразе «Если гражданин Украины приобрел гражданство другого государства… он признается лишь гражданином Украины» говориться о признании единственного (одного) гражданства среди множества возможных гражданств. В пользу одного (единого) гражданства Украины говорят и статьи 8, 9, 10 вышеуказанного закона, которые регламентируют порядок приобретения украинского гражданства на основании территориального происхождения, принятия в гражданство, восстановления в гражданстве. Так согласно положениям, указанным в данных статьях, иностранный гражданин, приобретающий гражданство Украины, обязуется прекратить гражданство иного государства/государств в течении двух лет.

Однако такая норма закона дает возможность иностранцу, получающему украинское гражданство, иметь второе гражданство в течении двух лет. Этой опцией воспользовались некоторые министры в правительстве Арсения Яценюка в 2014-2016 гг. Побыв два года министрами, будучи формально гражданами Украины, сохранили при этом свое прежнее гражданство, и потом просто отказались от украинского гражданства или не вступили в него в полной мере.

Теперь хотелось бы обратить внимание на статью 18 этого же закона, согласно которой выход из гражданства Украины допускается, если лицо приобрело гражданство другого государства или получило документ, выданный уполномоченными органами другого государства, о том, что гражданин Украины вступит в другое гражданство, если выйдет из гражданства Украины.

В свою очередь статья 19, содержащая основания для утраты гражданства Украины, устанавливает одним из оснований утери гражданства Украины – добровольное приобретение иностранного гражданства.

Некоторые юристы считают, что нормы этих двух статей содержат в себе юридическую коллизию. Поскольку одна норма только допускает, а вторая норма прямо определяет наличие иного гражданства, как основание для прекращения гражданства Украины.

На мой взгляд, здесь нет коллизии. Выход из гражданства и утрата гражданства – это два разных процесса, как указано в статье 17 рассматриваемого закона. Выход из гражданства происходит добровольно, на основе законного права гражданина выйти из гражданства. Потеря гражданства – неизбежный результат определенных действий. Оба этих процесса являются по сути разными причинами, приводящими к одному и тому же следствию.

То есть, если кто-либо, получив по собственному желанию второе гражданство, не желает выходить из украинского гражданства, то он все равно уже совершил действие, которое, согласно законодательства Украины, приведет к потере им гражданства Украины.

Существует два варианта, с помощью которых можно установить наличие у лица второго гражданства – признание самим гражданином Украины, либо установление факта наличия второго гражданства в ходе соответствующей проверки компетентными органами Украины, в рамках установленной законом процедуры.

Однако следует учитывать тот факт, что лица, получившие второе гражданство, практически никогда не уведомляют об этом украинскую сторону и проследить факт получения лицом второго гражданства практически невозможно. А чтобы провести проверку, уполномоченные государственные органы должны отправить запрос в соответствующие государственные органы страны, гражданство которой предположительно имеет гражданин Украины, в отношении которого проводится данное действие. Но часто бывает так, что государства не передают сведения о своих гражданах другим государствам, если конечно, между странами не подписаны советующие соглашения.

Но даже если в ходе советующей проверки будет установлено, что гражданин Украины имеет второе гражданство и это будет подтверждено соответствующем официальным документом, выданным компетентным органом иностранного государства, то это еще не значит, что украинский суд признает этот документ достоверным. Совсем недавно такое произошло с отстраненным главой ГФСУ Романом Насировым. Суд не признал достоверным документ, выданный Национальным агентством по борьбе с преступностью Великобритании и заверенный посольством Великобритании в Украине, подтверждающий британское подданство гражданина Украины – Насирова.

Если же гражданин Украины приобрел второе гражданство не добровольно, то согласно закону, он не может утратить свое украинское гражданство на этом основании. Например, ребенок, родители которого являются гражданами Украины, рожденный на территории США, автоматически получает гражданство этой страны, если родители не заявляют обратное. Такое гражданство считается приобретенным не добровольно. А поскольку родители ребенка имеют украинское гражданство, то согласно законодательства Украины, ребенок также является гражданином Украины, по рождению. Таким образом ребенок де-юре имеет второе гражданство на законных основаниях, при этом государство Украина его считает гражданином Украины и он не может быть лишен украинского гражданства.

Помимо всего этого, ни в одном нормативно-правовом акте Украины нет запрета на получение гражданства другой страны. Например, нынешняя Конституции Грузии указывает, что гражданин Грузии не может быть одновременно гражданином другой страны.

Поскольку добровольное приобретение гражданином Украины гражданства иного государства не является ни административным правонарушением, ни тем более, уголовным преступлением, то согласно закону, лишение украинского гражданства является единственной санкцией за такое деяние.

К тому же, закон не предусматривает процедуры автоматического прекращения гражданства. Механизм же лишения гражданства Украины сложен и запутан, если между Украиной и страной, предоставляющей «второе» гражданство, не подписано соответствующее соглашение, регулирующее порядок приобретения и прекращения гражданства. Такие соглашения подписаны, в частности, между Украиной и такими странами, как: Республика Беларусь, Грузия, Киргизская Республика, Республика Казахстан, Республика Таджикистан.

Таким образом получается, что в Украине двойное гражданство не разрешено, оно допускается с определенными условиями и не запрещено одновременно. Такая законодательная база абсолютно не препятствует приобретению гражданами Украины второго гражданства.

Не существует статистических данных относительно количества граждан Украины, имеющих множественное гражданство. Но можно предположить, что их количество может исчисляться сотнями тысяч человек. Причем мотивации получения второго гражданства могут быть абсолютно разные – от получения возможности легальной работы или же пенсии в другой стране до возможности избежать уголовного преследования, либо же административного давления на бизнес.

Так же нет и недостатка в возможностях получения второго гражданства для украинских граждан. Это может быть натурализация трудового мигранта в стране проживания, мнимая репатриация, получение гражданства за инвестицию.

Теоретически, чтобы прекратить гражданство Украины путем его утраты на основании получения лицом иного гражданства, необходимо лишь установить наличие у такого лица второго гражданства. Вместе с тем, даже установив факт наличия у лица второго гражданства, Украина не спешит лишать данное лицо гражданства Украины, поскольку ни одна страна в мире не заинтересована в потере своих граждан.

Кроме всего прочего, нет гарантии, что украинский гражданин получил паспорт другого государства с теми же именем и фамилией, под которыми он проживает в Украине. К примеру, в Кабинете министров Украины в 2013 году был Министр энергетики — гражданин Украины Эдуард Ставицкий. В 2014 году, после открытия в отношении него уголовного дела, он исчез, а в Израиле появился очень похожий на него законопослушный израильтянин — Натан Розенберг (он же).

От применения статьи 19 Закона Украины о гражданстве пострадал, в частности, господин Артеменко — теперь уже бывший гражданин Украины. Бывший народный депутат Украины имел неосторожность официально подтвердить наличие у себя канадского гражданства. Если это и не единственный случай утраты украинского гражданства вследствие добровольного приобретения гражданства иного государства, то уж точно один из немногих.

Именно поэтому бороться с двойным гражданством, если такова политика государства, можно только подписывая соглашения об упрощенном порядке приобретения и прекращения гражданства.

Впрочем, а нужно ли вообще с этим бороться? Уже и в Грузии думают над тем, чтобы внести соответствующие правки в конституцию и убрать норму о единственном гражданстве, поясняя это необходимостью держать связь с диаспорой.

Да, есть аргументы против разрешения либо допуска множественного гражданства.

Нельзя допускать, чтобы лицо, имеющее доступ к государственной тайне, имело еще какое-либо гражданство. Это дополнительный риск для системы национальной безопасности. Например, можно прописать в соответствующем законе норму о запрете чиновникам всех рангов и депутатам советов всех уровней иметь множественное гражданство, и ввести уголовную ответственность за нарушение этой нормы.

Еще аргумент – второе гражданство может привести к интервенции другого государства под предлогом защиты своих граждан либо требований создания автономии с целью влияния через нее на наше государство.

Повторимся, согласно украинского законодательства, сколько бы гражданств не имел гражданин Украины, в Украине он признается только гражданином Украины. Права граждан Украины, принадлежащих к национальным меньшинствам, защищены советующей международной конвенцией, ратифицированной Украиной. Иностранные же граждане, пребывающие на территории Украины, должны иметь для этого законные основания.

Недостаточная, на мой взгляд, правовая урегулированность данного вопроса порождает массу профессиональных и непрофессиональных дискуссий, популистской политической полемики и спекуляций на эту тему.

Арам Асрян

Генеральный директор «Юридической компании «Аксиома»

www.axiom.org.ua/ls-09-0.html

www.axiom.org.ua/grazhdanstvo.html